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深圳市土地整备政策体系演进浅析

发布日期:2020-09-01 14:35:00   |   浏览次数:282   来源:黎晓欢/特发地产公司

深圳市土地整备政策推进时间较短,2011年启动以来,土地整备政策的演进大致可以切分为三个不同的阶段,即“整村统筹试点阶段”、“利益统筹试点阶段”、“利益统筹全面推广阶段”。

一、整村统筹试点阶段(约2011-2015年)

2011年以前,原农村社区范围内处理未完善征转手续的土地主要是采用零散地块的房屋征收的方式,以及单一地块的城市更新的方式为主。随着经济发展,原农村土地的历史遗留问题、土地权益人收益期望的提高,深圳坪山区(原为新区)于2011年初以金沙社区作为试点,启动“整村统筹”土地整备工作。

2011年中,坪山区的南布社区、沙湖社区也积极相应坪山区政府号召,启动“整村统筹”试点工作,希望一揽子解决包括未完善征转地补偿用地、非农建设用地、旧屋村用地等社区历史遗留问题。后来由于某些因素,金沙社区退出“整村统筹”土地整备工作,南布社区、沙湖社区项目经过5年的打磨,终于形成了各方认可的土地整备方案,实施方案于2015年经过深圳市常务会议审批通过,并进入实施阶段。

“整村统筹”土地整备试点首次引入了留用地的概念,以留用地为载体让原农村集体分享土地增值收益,分享城市化和规划实施带来的土地红利,带动原农村集体的积极性,调节各方的利益格局。南布、沙湖“整村统筹”土地整备项目的探索和实践对后续土地整备利益统筹政策体系影响深远,后续的政策在设计用地安排、规划调整、实施等方面,很多都借鉴了南布、沙湖的试点经验。

前期的“整村统筹”土地整备项目基本处于个案探索,诸如留用地并未形成统一的政策规定,在实施过程中碰到了诸多政策内外的问题,亟需要一个完善的政策体系指导推进深圳市土地整备利益统筹项目。

二、利益统筹试点阶段(2015-2018年)

深圳市以南布社区、沙湖社区和沙田社区等开展的“整村统筹”土地整备试点工作为基础,2015年出台了《土地整备利益统筹试点项目管理办法(试行)》(深规土〔2015721号),初步形成了土地整备利益统筹模式,并在全市范围内选取试点项目。721号文是在深入研究南布社区、沙湖社区的基础上,按照政府与社区“算大帐”,社区与权益人“算小账(细账)”的方式,使土地、规划、资金等土地政策互相综合,推进项目实施。

721号文也未局限于南布、沙湖的推进方式,而是进一步对政策进行改进。政策按照地块大小的方式,将5万平方米以上的项目归入“整村统筹”,而不再要求一定要采用整村纳入整备范围的方式;将地块在2块以上,单地块不少于3千平方米的项目归入“片区统筹”。在留用地核算上,更加明确了核算规则,统筹考虑原农村各种类型的用地。与此同时,721号文还创新地提出了土地整备规划研究这一新型规划类别,明确了在规划体系中的层次,规定了项目审批流程。

721号文虽然提出了利益统筹的整体思路以及各方的职责,但是缺乏具体的实施细则,因此,2015-2018年期间,围绕721号文件市土地整备局牵头先后出台了技术规范、审批流程、项目管理等一系列的配套政策,可以说初步建构起了深圳市土地整备利益统筹政策体系。

三、利益统筹全面推广阶段(2018年至今)

721号文推广以来,土地整备工作取得了很多成果,但是也遇到了诸多的困难,比如留用土地核算规则对已建成区考虑不足、保障性住房问题考虑不足、地价测算复杂等。在总结多年来试点项目实施经验和问题的基础上,深圳市于2018年对721号文进行了修订,正式出台了《土地整备利益统筹试点项目管理办法》(深规土〔20186号)。

6号文的整体思路与基本框架与721号文是一脉相承的,6号文的政策使用对象依旧是以原农村社区掌握用地为主,综合通过运用规划、土地、资金、产权的统筹手段,推进利益统筹土地整备项目,实现多方共赢。同时,6号文又对试点政策进行了优化,比如更加放宽准入门槛,取消试点,取消原来的“片区统筹”,将土地整备政策全面推广;细化利益共享的规则,考虑现状容积率分段核算利益统筹共享用地,加大建成区的土地整备力度;拓展留用地方式,增加项目操作的灵活性;简化地价计取规则等等。

四、土地整备利益统筹政策体系

经过了近10年的摸索,土地整备政策在不断优化,按照层次和目的,基本形成了纲领性文件、技术指引文件、审批流程文件、项目管理文件等四类政策。

纲领性文件主要是提出土地整备的总体原则、实施方式等总体要求,包括了《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》(深府〔2011102号)、《土地整备利益统筹试点项目管理办法(试行)》(深规土〔2015721号)、《土地整备利益统筹试点项目管理办法》(深规土〔20186号)。

技术规范性文件主要是指导土地整备项目实施、编制实施方案、规划方案等统一的技术标准和技术依据。审批流程性文件主要明确土地整备项目在管理上设计的审批环节、审批主体和具体流程等相关内容程序性文件。项目管理类文件主要是指导项目管理的相关操作性文件,包括地价测算、容积率核查、计划管理等方面内容。

现阶段深圳市土地整备利益统筹正在不断优化完善并逐步形成了一套较为完善的政策体系框架,其政策核心是对土地、规划、资金和地价的联动应用,协调推进全市土地整备利益统筹项目的开展。